A crise fiscal e os reflexos no funcionamento do Estado

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OS ELEVADOS E DESCOORDENADOS BENEFÍCIOS FISCAIS DO ICMS

Por Assessoria Econômica Febrafite | Conceição Vilma Pinto

postado em 03/05/2019 12:15 / atualizado em 08/05/2019 15:37


 Entre 2012 e 2018 a renúncia fiscal dos Estados cresceu 18%, enquanto a arrecadação do principal tributo estadual atinge apenas 2,2% de crescimento

 

Predominantemente, o Estado executa políticas públicas por meio do gasto público. Para se financiar, utiliza o sistema tributário, que, por meio de arrecadação, obtém recursos necessários para prover tais gastos. Contudo, também é possível realizar essas políticas públicas por meio do próprio sistema tributário, concedendo isenções ou reduções tributárias ao setor que se deseja atingir. A essa forma de financiar as políticas públicas, dá-se o nome de gastos tributários – Pellegrini (2018)[1].

Apesar de ser uma prática mundial, os gastos tributários são pouco transparentes. No Brasil, a divulgação da estimativa dos gastos tributários é realizada no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) de cada ente federativo, mas não existe uma base de dados que consolide as informações dos entes, tampouco existem muitas análises que saiam do campo Federal e tratem das esferas estaduais e municipais.

A falta de transparência e de avaliação dessas políticas acabam por minar o benefício potencial para a sociedade, gerando externalidades, muitas vezes negativas, e elevando o custo para a administração pública. Assim, faz-se necessário conhecer, no âmbito estadual, o volume dos gastos tributários sobre o Imposto sobre circulação de mercadorias e prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) e tecer algumas considerações a respeito desse imposto como instrumento de política pública.

As renúncias tributárias do ICMS possuem, em sua maioria, uma motivação diferente da tradicional, pois esta é dada pela guerra fiscal. Assim, os estados criam incentivos para aumentar a competitividade da sua região em relação às demais, mas sem avaliar os efetivos impactos de cada medida.

Considerando uma amostra de 19 estados, que concentram cerca de 92% do total que é arrecadado via ICMS, observa-se que as renúncias tributárias do ICMS alcançaram, em 2018, o valor total de R$ 83,1 bilhões de reais[2]. Em termos relativos ao que de fato foi arrecadado por esses estados, esse volume representa cerca de 18,6% do ICMS destes estados.

Se considerarmos o observado em 2012, segundo levantamento realizado pela Febrafite[3], estamos falando de um crescimento de 2,2% real do ICMS contra um crescimento real de 15,3% das renúncias. Esses números evidenciam que as renúncias tributárias cresceram em ritmo muito elevado em comparação com o efetivamente arrecadado, o que leva a um aumento do gap entre o arrecadado pelos estados e seu potencial de arrecadação.

Contudo, é importante observar não só o volume agregado renunciado e o efetivamente arrecadado nos estados, como também a distribuição entre estados, comparando o passado com o presente.

A tabela abaixo demonstra o valor da arrecadação do ICMS e a renúncia fiscal associada a este tributo. Observa-se que, para o período analisado, a maior renúncia fiscal, em termos absolutos, foi a do estado de São Paulo. Contudo, outros estados também possuem vultuosos volumes de renúncia fiscal que, quando analisados em termos relativos ao volume total arrecadado, superam o volume de incentivo fiscal concedido pelo estado de São Paulo.

As renúncias fiscais do ICMS são tão expressivas que, em alguns casos, superam 60% de todo o volume de ICMS arrecadado. Mas, o que mais surpreende, além da falta de transparência fiscal, é a falta de avaliação. A inexistência de avaliação desses incentivos acabam por não permitir conhecer os custos versus benefícios das renúncias concedidas.

Assim, a análise mostrou que os gastos tributários do ICMS possuem como motivação a atração/manutenção de empresas em seu território e não uma política pública com uma motivação econômica justificável, transparente e com avaliação prévia de seus efeitos. Dessa forma, a utilização deste instrumento para a guerra fiscal provocou um aumento acelerado dos incentivos fiscais, sem igual contrapartida nos recursos efetivamente arrecadados.

Solucionar essa questão passa pela necessidade de que haja uma reforma tributária que elimine os incentivos a guerra fiscal. Caso isso não ocorra, continuará o esvaziamento da base de incidência do ICMS, seja por questões estruturais da economia, seja por incentivos fiscais concedidos de forma desordenada.

Tabela 1 – Arrecadação e Renúncia Fiscal do ICMS / Em R$ Milhões Constantes

Em R$ Milhões a preços de dez/18 Arrecadação ICMS (I) Renúncia ICMS (II) Arrecadação Potencial (III = I + II) Peso da renúncia no total (IV = II / I)
2012 2018 2012 2018 2012 2018 2012 2018
Total 436.491 446.007 72.066 83.066 508.557 529.073 16,5% 18,6%
Norte 9.204 9.256 6.211 6.406 15.416 15.662 67,5% 69,20%
Amazonas 9.204 9.256 6.211 6.406 15.416 15.662 67,5% 69,20%
Nordeste 67.860 78.266 9.559 10.401 77.419 88.667 14,1% 13,30%
Alagoas 3.474 4.007 411 597 3.885 4.604 11,8% 14,90%
Bahia 19.869 23.568 3.572 2.966 23.441 26.534 18,0% 12,60%
Ceará 10.826 11.979 1.487 923 12.313 12.902 13,7% 7,70%
Maranhão 5.464 7.022 619 1.417 6.082 8.440 11,3% 20,20%
Paraíba 4.600 5.630 830 1.545 5.429 7.175 18,0% 27,40%
Pernambuco 15.011 15.900 2.035 1.982 17.045 17.882 13,6% 12,50%
Piauí 3.391 4.487 258 557 3.649 5.044 7,6% 12,40%
Rio Grande do Norte 5.225 5.672 348 414 5.574 6.086 6,7% 7,30%
Sul 73.565 86.400 19.995 23.429 93.560 109.830 27,2% 27,10%
Paraná 25.287 30.205 5.663 9.169 30.951 39.374 22,4% 30,40%
Rio Grande do Sul (a) 30.269 34.805 7.511 8.457 37.780 43.262 24,8% 24,30%
Santa Catarina 18.009 21.391 6.820 5.803 24.829 27.194 37,9% 27,10%
Sudeste 252.203 235.805 24.806 30.293 277.010 266.098 9,8% 12,80%
Espirito Santo 13.058 10.214 1.153 1.126 14.210 11.340 8,8% 11,00%
Minas Gerais 45.449 49.065 4.263 4.766 49.713 53.831 9,4% 9,70%
Rio de Janeiro 39.348 36.717 4.139 9.397 43.486 46.114 10,5% 25,60%
São Paulo 154.349 139.809 15.252 15.004 169.601 154.813 9,9% 10,70%
Centro Oeste 33.658 36.280 11.495 12.536 45.154 48.816 34,2% 34,6%
Distrito Federal 8.062 8.354 1.804 1.169 9.866 9.523 22,4% 14,00%
Goiás 16.097 15.755 8.229  7.862 24.326 23.617 51,1% 49,9%
Mato Grosso 9.499 12.171 1.463 3.505 10.961 15.677 15,4% 28,80%

Fonte: Orçamento anual dos estados; Febrafite; Afonso, et al (2014) e CONFAZ. Elaboração Própria.
a)Renúncia de 2018 estimada pelo autor.


[1] Pellegrini, J. A., Gastos (benefícios) tributários. Instituição Fiscal Independente, Senado Federal. Nota técnica 17. Junho de 2018. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/ifi/pdf/nota-tecnica-no-17-gastos-beneficios-tributarios-jun-2018

[2] Cumpre destacar que nem todos os entes divulgaram as estimativas de renúncia de receitas, de modo que as análises consideram apenas os estados que possuem informação para os dois anos analisados. Assim, a amostra não consideram os estados do AC, AP, PA, RO, RR, TO, SE e MS.

[3] Os dados estão disponíveis em: Afonso, J. R. R. A. et al (2014), A renúncia tributária do ICMS no Brasil. Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Documento para Discussão 327. Disponível em: http://www.gefin.net.br/upload/arquivos/cc16dc55ee89adcd858fff1f6b03e818.pdf


*Vilma Pinto é economista pela UERJ, mestre em economia empresarial e finanças pela FGV/EPG, pesquisadora da FGV/IBRE na área de finanças públicas e colaboradora da Febrafite.

 

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