A agenda atual em discussão no Congresso Nacional trata, em paralelo a reforma da previdência, sobre a reestruturação do sistema tributário brasileiro. O diagnóstico é que o sistema vigente é complexo e cria enormes distorções econômicas. Rigorosamente, esta reestruturação é, na verdade, uma minirreforma, pois ataca apenas um dos pilares da tributação brasileira, o consumo. Os outros pilares não contemplados são: tributação da renda, da folha de pagamentos e da propriedade. Estas, poderão fazer parte de reformas complementares posteriores.

Nessa direção, existem duas propostas importantes de emenda constitucional (PEC) em tramitação no congresso nacional, a PEC de nº 45/2019, elaborada pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), e que está na câmara dos deputados, e a PEC de nº 110/2019, em estágio mais avançado, apresentada pelo Presidente do Senado Federal, Senador Davi Alcolumbre.

Um ponto em comum a essas propostas é a eliminação dos benefícios fiscais, ou seja, a vedação, total ou em grande parte, de qualquer benefício fiscal no âmbito do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), modalidade de Imposto sobre o Valor Agregado (IVA). Uma vez aprovado, o IBS terá como função essencial a arrecadação, considerada fundamental para o financiamento das políticas públicas pelos entes nacionais.

O ICMS, que representará a maior parte do IBS, é um tributo arrecadado pelos estados. Como se sabe, a partir da promulgação da Constituição de 1988 cada ente federativo passou a ter o direito de fixar as alíquotas do ICMS. Desta forma, além de seu caráter arrecadatório, os estados passaram a utilizar este instrumento com o intuito de atrair empresas de outras localidades com a oferta de uma série benefícios e incentivos fiscais a partir do diferimento, isenção, reduções de alíquotas e redução de base de cálculo desse imposto.

Este processo acabou por criar uma concorrência entre os estados que ficou conhecida como “guerra fiscal do ICMS”. Este instrumento fragilizou os mecanismos de coordenação inter-regional, parte estratégica devida ao poder central. Isso ficou mais evidente com a extinção, em 2001, das agências federais de desenvolvimento regional. Em síntese, o espaço vazio deixado pela União passou a ser ocupado pelos entes subnacionais, com consequências adversas na condição fiscal de muitos estados.

Dentro deste contexto, o estado do Ceará, ao longo dos anos, adotou programas estratégicos para a promoção do desenvolvimento econômico como parte de sua política de desenvolvimento regional por meio do uso dos incentivos fiscais. A Agência de Desenvolvimento do Estado do Ceará (ADECE)[1] destaca que tais benefícios têm como finalidade a implantação, funcionamento, relocalização, ampliação, modernização de sociedades e cooperativas industriais, geração de incremento das cadeias produtivas, atração de novos investimentos empresariais, disponibilizar a infraestrutura necessária para implantação e pleno desenvolvimento das atividade produtiva, entre outros.

Para se ter uma ideia, no Estado do Ceará existem atualmente o Programa de Incentivos ao Desenvolvimento Industrial (PROVIN), o Programa de Incentivos às Centrais de Distribuição de Mercadorias (PCDM), O Programa de Incentivos da Cadeia Produtiva Geradora de Energias (PIER) e o Programa de Atração de Empreendimentos Estratégicos (PROADE).  Os benefícios concedidos vão desde a redução do ICMS devido, diferimento de até 75% do ICMS devido por 10 anos ou 20 anos, e isenção de até 75% do ICMS gerado em decorrência da produção industrial.

Conforme a Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais (FEBRAFITE)[2], em 2018, os estados brasileiros concederam um total de R$ 83 bilhões de renúncias fiscais  de ICMS. Destaca ainda que, entre 2012 e 2018 a renúncia fiscal dos estados cresceu 15,3%, enquanto a arrecadação do principal tributo estadual cresceu apenas 2,2%. Considerando apenas o ano de 2018, o total de renúncias fiscais pelos estados foi de 18,6%.

A Tabela 1 apresenta o resumo da Arrecadação de ICMS do Ceará e do Brasil para os anos 2012 e 2018.

Fonte: Orçamento anual dos estados; Febrafite; Afonso et. al. (2014) e CONFAZ. Elaboração Própria.

À primeira vista, este fato pode parecer preocupante, uma vez que o financiamento das políticas públicas ocorre a partir da arrecadação tributária que, futuramente, se materializam em gastos públicos. Apesar da política de atração de investimentos de empresas nacionais e internacionais ser parte da política estratégica de desenvolvimento regional, via isenções e renúncias fiscais, o estado do Ceará, em 2018, foi o segundo que menos concedeu este benefício, com peso da renúncia equivalente a 7,7% do total arrecadado. Em valores monetários foi equivalente a R$ 923 milhões, a preços de dezembro de 2018.

Para um estado, como o Ceará, que está mais distante do principal eixo industrial do país, a região sudeste, e, portanto, inicialmente com inúmeras desvantagens quanto ao efeito transbordamento dessa região, a política de incentivo passou a ser abalizada como precípua,
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[1] ADECE – Agência de Desenvolvimento do Estado do Ceará. Ceará, 2019. Disponível em: http://www.adece.ce.gov.br/phocadownload/atracao-investimento/guia%20do%20investidor%20-%20incentivos%20fiscais.pdf. Acesso em: 7 de out. 2019.

[2] FEBRAFITE – Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais. Renúncias Fiscais de R$ 83 bi de ICMS em 2018. Disponível em: http://www.febrafite.org.br/wp-content/uploads/2019/07/renunciasICMS2018.pdf. Acesso em: 7 de out. 2019.

haja vista a pouca participação da União, nos últimos anos, como ente capaz de executar ações capazes de reduzir os desequilíbrios regionais no país.

Voltando as propostas de reformas no sistema tributário discutidas no início, observamos que no caso da aprovação de uma destas propostas, o Ceará terá limitado não apenas o seu poder de manutenção das estratégias de desenvolvimento econômico, como também, poderá presenciar o encerramento de setores produtivos que dependem destes incentivos e que, sem estes, não teriam nenhuma vantagem comparativa para continuarem suas atividades produtivas no estado, principalmente quando comparado às regiões mais desenvolvidas do país que possuem melhor infraestrutura, baixo custo de produção e mão de obra qualificada.

Além disso, dado que o governo federal não disponibiliza a infraestrutura necessária para o desenvolvimento homogêneo das regiões, a distribuição espacial das empresas, entre as regiões do país, fica a cargo dos estímulos que são oferecidos pelos entes subnacionais. Portanto, não se vislumbra, no curto e médio prazo, outra política alternativa, prevista nas propostas em discussão, que seja capaz se substituir este mecanismo de desenvolvimento regional de forma eficaz. Será, portanto, “um tiro no escuro”.

Ficará a cargo dos estados a discussão de quais políticas alternativas de desenvolvimento regional deverão ser adotadas de modo a atender o novo regime tributário. A transição poderá não ser tão suave, diante da dependência deste mecanismo de desenvolvimento local. É possível prever, no entanto, que a ausência de incentivos fiscais, poderá gerar redução no nível de atividade de alguns setores mais sensíveis, prejudicando a renda e o emprego em diversos municípios, com possíveis reflexos em todas as cadeias relacionadas a esses setores.

Evidentemente, as propostas em discussão são um avanço na direção da redução das distorções do sistema tributário vigente. Contudo, é preciso ter cuidado com os efeitos de equilíbrio geral regional que possam levar ao aprofundamento das desigualdades socioeconômicas, das incertezas quanto à decisão de investimentos das empresas contribuintes do IBS e concentração de renda nas regiões mais desenvolvidas.

Artigo originalmente publicado no Observatório do Federalismo Brasileiro (OFB), da Secretaria do Planejamento e Gestão (Seplag) do Governo do Estado do Ceará. Clique aqui para acessar!