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É necessário retomar o federalismo fiscal proposto pela Constituição de 1988

Por Michel Gradvohl e Rodrigo Spada

postado em 23/01/2023 15:24 / atualizado em 23/01/2023 15:24

A federação brasileira, composta pela União, estados e municípios, além do Distrito Federal, forma um estado fiscal, ou seja, financiado sobretudo por tributos. O federalismo fiscal é a forma como a ordem jurídica reparte os recursos públicos almejando possibilitar a autonomia dos entes federativos e a realização das suas atribuições.

Em 1990, a receita tributária brasileira representava 28,48% do PIB[1]. A arrecadação somada da União, Estados e Municípios era o equivalente a R$3,29 milhões (em 1990, o Brasil teve como moedas o cruzado novo e o cruzeiro). Desse valor total, cerca de 67% era referente a tributos arrecadados pela União, 30% pelos Estados e 3% pelos Municípios.

Trinta anos depois, em 2020, a receita tributária brasileira passou para o patamar equivalente a 31,64% do PIB nacional (em 2007, chegou a 33,64% do PIB), no montante de R$2,356 trilhões. 66% desse total eram referentes a tributos arrecadados pela União, 27% pelos Estados e 7% pelos Municípios.

Além da arrecadação com os tributos de sua própria competência, os Estados recebem parte da arrecadação da União, e os Municípios recebem parte da arrecadação da União e do Estado onde está localizado. A repartição de receitas entre os Entes pode se dar de forma direta, quando o Ente federativo beneficiado recebe a receita diretamente, sem intermediário e sem que passe por um fundo, estando prevista nos artigos 153, § 5º, 157 e 158 da Constituição Federal, quais sejam:

1) dentre os tributos arrecadados pela União:

1.1) IOF ouro (30% fica com o Estado de origem da arrecadação e 70% com o Município);

1.2) IR Fonte (100% do que for retido do servidor fica com o ente que realizou a retenção);

1.3) Imposto Residual (20% ficará com o Estado de origem da arrecadação);

1.4) ITR (50% fica com o Município, podendo ser 100% se o município arrecadar o imposto);

1.5) Cide-combustíveis (29% vai para os estados, que devem repassar 25% desse montante para os municípios).

2) dentre os tributos arrecadados pelos estados:

2.1) IPVA (50% fica com o Município onde o veículo está registrado);

2.2) ICMS (25% fica com os municípios, sendo que 3/4 fica com o Município onde ocorreu o fato gerador do imposto e 1/4 rateado de acordo com o que dispor lei estadual).

A outra forma de repartir receitas da União é de forma indireta, ou seja, por meio de fundos formados por recursos oriundos de tributos arrecadados pela União, estando prevista no artigo 159 da Constituição Federal. Nesse caso, temos:

1) o Fundo de Participação dos Estados – FPE, formado por 21,5% do IR e do IPI, sendo 85% desse montante destinados aos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste e os 15% restantes aos do Sul e do Sudeste;

2) o Fundo de Participação dos Municípios – FPM, formado por 25,5% do IR e do IPI;

3) os Fundos do Norte, Nordeste e Centro-Oeste – FNO, FNE e FCO, formados por 3% do IR e do IPI;

4) o fundo de compensação do ICMS sobre exportações, formado por 10% do IPI, sendo que 25% desse montante deve ser repassado pelos estados aos respectivos municípios;

Como se pode perceber, 60% da arrecadação do IPI e 50% da arrecadação do IR devem ser repartidos com estados e municípios.

Nesse ponto, há de se observar que a arrecadação do IPI caiu de um patamar de 2,41% do PIB em 1990 para 0,75% do PIB em 2020.  Isso significa que estados e municípios deixaram de receber cerca de 1% do PIB somente em relação a este tributo. São notórias as diversas renúncias fiscais deferidas ao longo dos anos pela União com esse imposto.

No mesmo período, a arrecadação do IR passou de 4,56% do PIB para 6,02%. Ou seja, estados e municípios passaram a receber, a mais, cerca de 0,73% do PIB.

Em suma, no que concerne ao conjunto do IPI com o IR, estados e municípios deixaram de receber cerca de 0,27% (= 0,73% – 1%) do PIB.

Pari passu, percebe-se um forte crescimento da arrecadação com as contribuições para a seguridade social, passando de 8,35% do PIB em 1990 para 10,72% do PIB em 2020. Ou seja, um crescimento de 28% nesses 30 anos, aumentando a arrecadação da União em cerca de 2,37% do PIB apenas com essa modalidade de tributos.

Como a arrecadação total dos tributos de competência da União passou de 19,07% do PIB para 21% neste mesmo período, uma elevação de 1,93% do PIB, percebe-se que este aumento se deveu praticamente ao crescimento da arrecadação com as contribuições sociais (repise-se, de 2,37% do PIB) que ao longo desses 30 anos passou a incidir de forma cada vez mais pesada e ampla sobre a renda, a produção, a comercialização e o consumo.

No mesmo período, a arrecadação dos estados com os tributos sob a sua competência manteve-se praticamente estável, passando de 8,51% do PIB para 8,53%. A arrecadação dos municípios com os tributos de sua competência aumentou significativamente, passando de 0,90% do PIB para 2,12%.

A partir dos dados apresentados pode-se concluir que:

  • o aumento da receita tributária brasileira, de 28,48% do PIB em 1990 para 31,64% do PIB em 2020, foi fruto do aumento da receita com tributos da União e dos municípios, pois nesse mesmo período a arrecadação dos tributos estaduais em relação ao PIB se manteve praticamente inalterada.
  • Estados e municípios foram fortemente prejudicados com a redução da arrecadação do IPI, fruto de renúncias fiscais praticadas pela União.
  • o aumento da receita tributária da União não foi distribuído com estados e municípios, já que esta se deve, fundamentalmente, ao aumento da arrecadação com as contribuições para a seguridade social, a qual não está sujeita a qualquer forma de distribuição com estados e municípios, mesmo depois do advento da Desvinculação de Receitas da União – DRU, instituída em 2000, a qual passou a permitir que 20% das receitas com essas contribuições (desde a Emenda Constitucional nº 93/2016, são 30%) não tenham que ser aplicadas exclusivamente em seguridade social.

Assim, parece necessário, para restituir o pacto federativo fiscal celebrado na Constituição de 1988, que parcela da arrecadação com contribuições sociais passe a ser repartida com estados e municípios, sobretudo com os Estados.

É sabido que a União, assim como todos os estados e municípios, não pode abrir mão, repentinamente, de seus recursos. Não se objetiva aqui promover ação semelhante à provocada recentemente pela Lei Complementar nº 194/2022 na arrecadação do ICMS, principal tributo estadual e cuja receita é partilhada, como já visto, com os municípios.

De forma responsável e no ensejo de não causar maiores danos aos projetos e políticas da União, sugere-se que a repartição com estados e municípios da arrecadação das contribuições sociais da União se dê de forma paulatina, aumentando suavemente ao longo de alguns anos.

O fundamental é que estados e municípios, que realizam mais de perto as políticas públicas de promoção social, em áreas como educação, saúde e segurança pública, propiciando a redução de desigualdades e elevando o crescimento, tenham a sua saúde e autonomia financeiras financiadas pela sua participação na receita tributária nacional em patamar correspondente à distribuição de receitas tributárias proposta no final de 1988 pela nossa Constituição Cidadã.

Afinal há de se ter, finalmente, menos Brasília e mais Brasil.

 

Michel Gradvohl – Doutor em Ciências Jurídicas e Sociais (Universidad del Museo Social Argentino – UMSA). MBA em Gestão Empresarial (FGV). Especialista em Direito Tributário (IBET). Graduado em Direito pela UNIFOR e em Engenharia Civil pela UFC. Auditor Fiscal da SEFAZ/CE. Presidente da 4ª Câmara do Contencioso Administrativo Tributário (CONAT) e Conselheiro do Conselho de Relacionamento com o Contribuinte (CONDECON).

Rodrigo Spada – Auditor Fiscal da Receita Estadual de São Paulo e presidente da Associação Nacional das Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – Febrafite. É formado em Engenharia de Produção pela UFSCAR, em Direito pela UNESP, com MBA em Gestão Empresarial pela FIA.

[1] Os dados financeiros usados no texto foram todos obtidos junto à FGV em https://observatorio-politica-fiscal.ibre.fgv.br/sites/observatorio-politica-fiscal.ibre.fgv.br/files/u52/ctb_1990-2020.xlsx. Acesso em 20 dez. 2022

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