Subsecretário de Planejamento e de Estatisticas Fiscais na empresa Secretaria do Tesouro Nacional, Pedro Jucá Maciel

O sistema tributário brasileiro é complexo e permeado por diversos tipos de regras não generalistas, inclusive de desonerações. De acordo com a Receita Federal, são consideradas desonerações tributárias todas e quaisquer situações que promovam: presunções creditícias, isenções, anistias, reduções de alíquotas, deduções, abatimentos e diferimentos de obrigações de natureza tributária.

A Lei Complementar nº 123, de 2006, instituiu o Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte – SIMPLES Nacional. O SIMPLES é um regime optativo e consiste no pagamento unificado dos tributos federais: IRPJ, CSLL, PIS/Pasep, Cofins, IPI, ICMS, ISS e a Cota Patronal da Contribuição para a Previdência Social (CPP).

Esse regime traz o benefício da simplificação, uma vez que o cálculo do tributo é unificado e realizado mediante a aplicação de uma alíquota sobre a receita bruta do contribuinte. As alíquotas variam de acordo com o setor econômico e apresentam um escalonamento segundo faixas de receita. As empresas que faturam até R$ 3,6 milhões por ano podem optar pelo regime empresas.

O SIMPLES Nacional é considerado um gasto tributário, pois, além da simplificação do recolhimento, as empresas optantes têm sua carga tributária reduzida, já que as alíquotas do regime geram um nível de arrecadação inferior àquele a que estariam submetidas caso não fossem optantes. Sem sombra de dúvidas, o SIMPLES traz vários benefícios ao setor produtivo, no entanto é preciso avaliarmos os seus custos e a efetividade desse regime à promoção da atividade econômica e do emprego no país.

Sabe-se que utilização excessiva das desonerações tributárias pelo Governo Federal é um dos motivos pela atual crise fiscal que o país passa. O gasto tributário total da União estimado para 2016 é de R$ 271 bilhões, o equivalente a 4,4% do PIB. A Tabela 1 informa os principais componentes do gasto tributário da União estimados pela Receita Federal. O SIMPLES Nacional é, de longe, o regime tributário especial com maior representatividade dos gastos tributários, correspondendo a 27,5% do total, ou seja, trata-se da principal política tributária de estímulo ao setor produtivo vigente no país.

Este artigo tem o objetivo de realizar uma avaliação sobre o SIMPLES, buscando entender a formatação do programa comparativamente à experiência internacional, notadamente sobre as faixas de faturamento e classificação do que é micro e pequena empresa, assim como verificar distorções que esse regime gera na economia, por exemplo, o estímulo a chamada “PJtização”. Ademais, como toda política de subsídios, é importante avaliarmos os impactos desse regime sobre os indicadores socioeconômicos, notadamente sobre a formalização, o emprego, o lucro e ao salário médio.

De acordo com estudos da Receita Federal, a adoção de tratamento diferenciado voltado para pequenas empresas é prática comum em diversos países. As principais justificativas apontadas que suportam esse tratamento privilegiado são: nivelamento da concorrência, impulso na geração de postos de trabalho, correção do impacto assimétrico dos custos burocráticos ou de cumprimento e a formalização das atividades exercidas à margem da lei.

No desenho do regime diferenciado, verifica-se que não há um padrão internacional para estabelecer o limite de faturamento para caracterizar uma empresa como pequena. O levantamento realizado pela Receita Federal mostra que o Brasil apresenta o segundo limite mais alto entre uma amostra dos países em desenvolvimento mais representativos (México, Chile, África do Sul, Argentina) e maior que alguns países desenvolvidos (Japão, Canadá, Itália). O limite de enquadramento do caso brasileiro equivale a mais que o dobro do limite aplicado ao México e a quase o triplo do praticado no Chile.

Outro fator importante para observamos na experiência internacional se refere à natureza dos benefícios concedidos às micro e pequenas empresas. Em diversos países, a adoção de um regime simplificado não significa redução do pagamento de tributos, o principal objetivo do regime favorecido é a simplificação, que permite ganhos econômicos, assim como também permitir o acesso ao crédito pelas empresas. Observa-se que, nos países que contemplam redução tributária, esta ocorre em patamares inferiores ao caso brasileiro. A carga tributária efetiva dos seis impostos incluídos no SIMPLES varia de 5% a 11% da receita bruta no sistema regular, com o regime simplificado, as alíquotas variam de 3% a 5%.

Na experiência brasileira com o SIMPLES, pode-se verificar a constante pressão política para a ampliação dos limites de faturamento, assim como de enquadramento de novos setores econômicos. A Lei Complementar nº 147, de 2014, ampliou as atividades econômicas abrangidas pelo SIMPLES Nacional, permitindo que entrasse no regime, a partir de 2015, atividades de natureza intelectual exercidas por profissionais autônomos, como: advocacia, odontologia, fisioterapia, medicina, psicologia, jornalismo, publicidade, veterinária e corretagem de imóveis e de seguros.

Os dados levantados pela Receita Federal revelam que 93% dos contribuintes que ingressaram no regime simplificado em 2015 eram empresas já em atividade, cuja forma de tributação, pelo Lucro Presumido ou Lucro Real, resultava numa arrecadação superior aos valores apurados com base no SIMPLES. Em consequência, houve um aumento de arrecadação do SIMPLES em patamar bem inferior ao da queda na arrecadação dos demais regimes.

Especificamente em relação aos setores da advocacia e de corretagem, estimou-se o efeito final negativo na arrecadação federal, considerando tanto o aumento no SIMPLES como a redução nos demais tributos (Lucro Presumido e Lucro Real). A perda de arrecadação é estimada em R$ 507 milhões em 2015 (em termos nominais), 43,4% a menos do que em 2014. Essas perdas levam em consideração tanto a arrecadação a maior a título de SIMPLES quanto a redução de arrecadação dos tributos gerais que eram pagos antes da migração (IRPJ/CSLL, PIS/COFINS, Contribuição Previdenciária). No entanto, esse cálculo ainda está subestimado pois não levou em consideração as renúncias nos impostos estaduais e municipais.

Appy (2015) chama atenção também para outra distorção do regime, o fato do enquadramento ser baseado no faturamento. De acordo com economista: “a capacidade econômica de uma empresa não corresponde ao seu faturamento, mas sim ao valor adicionado (que é a diferença entre o faturamento da empresa e o custo dos insumos utilizados na produção ou das mercadorias revendidas, no caso do comércio), o qual corresponde à renda distribuída na forma de salários ou lucros para os empregados e proprietários”.

Ele exemplifica seu argumento pela situação de dois pequenos comércios que faturam R$ 15 mil por mês. O primeiro tem grande giro e baixa margem (exemplo uma padaria), enquanto que o segundo tem baixo giro e alta margem (exemplo, uma loja de roupas de grife). Supondo que a margem da primeira empresa seja de 20% da receita, a renda gerada (apropriada como salários e lucros) será de R$ 3 mil/mês e supondo que a margem da segunda seja de 50%, a renda gerada será de R$ 7,5 mil. Pelo SIMPLES, no entanto, as duas empresas recolhem como tributos a mesma porcentagem de 4% sobre os R$ 15 mil, ou seja, R$ 600,00, que representam 20% da renda adicionada da primeira empresa e 8% da segunda empresa. Dessa forma, a tributação do SIMPLES, incidente sobre o faturamento, gera desigualdades relevantes sobre o sistema econômico pois onerosa mais as empresas com baixa margem.

A inclusão dos setores de profissionais liberais no SIMPLES, para os quais a renda corresponde a quase 100% do faturamento, agravou ainda mais as distorções do regime pois cria um forte estímulo para a chamada “PJtização”, ou seja, pessoas optam por se transformarem em empresas para conseguirem tratamento tributário mais benéfico. De acordo com Appy (2015), a diferença de tributação efetiva entre os vários regimes que os profissionais liberais podem optar pelo SIMPLES é bastante expressiva. Em uma situação hipotética de rendimentos R$ 30 mil (Tabela 3), a tributação efetiva cai de R$ 15.664 como pessoa física para R$ 3.143 como pessoa jurídica optante do SIMPLES. Trata-se de um claro desvio de finalidade do programa.

Em relação aos estudos da efetividade do SIMPLES sobre os indicadores econômicos, o livro organizado pelo economista Fernando Veloso, “Causas e consequências da informalidade no Brasil”, traz dois artigos interessantíssimos que avaliam a efetividade do regime simplificado. O capítulo “Saindo da Informalidade: o Impacto do SIMPLES na Formalização de Empresas”, de autoria de Joana Monteiro, indica que o SIMPLES tem um efeito diferenciado sobre os setores da economia. Os resultados indicam que o SIMPLES aumentou em 13 pontos percentuais as chances de uma microempresa do comércio varejista se formalizar, mas não foi verificado impacto sobre a formalização de empresas que desenvolvem atividades de construção civil, manufatura, transporte e serviços.

A análise utiliza dados da ECINF 1997, pesquisa do IBGE que investiga micro empreendimentos geridos por conta-próprias ou empregadores com até cinco funcionários e inclui uma série de perguntas sobre a formalização dos micros negócios. De acordo com a autora: “Uma análise sobre esse ponto revela que a relação custo-benefício de um sistema como o SIMPLES não é muito favorável. Do ponto de vista de receita pública, tudo que o governo passa a arrecadar com as empresas que se formalizaram é receita extra”. De fato, os dados levantados no estudo revelam que a análise de impacto sugere um aumento de 13 pontos percentuais na formalização, o que representa 70.172 novas empresas pagando 3% de uma receita média mensal de R$ 5.410. Isso significa R$ 11,4 milhões de receita extra mensal, a valores de 2014.

Entretanto, o custo de um sistema de desoneração de impostos não é desprezível. O problema é que a redução de impostos atinge todas as firmas que aderirem ao sistema e não apenas as firmas que se formalizaram devido ao SIMPLES. Assim, o novo sistema tem o custo de perda de arrecadação com as empresas que já eram formais. Considerando uma estimativa de carga tributária média de empresas do setor de comércio de 11,3% do faturamento, o sistema representa uma perda tributária de R$ 86 milhões só no setor de comércio. Ou seja, essas contas indicam que a relação de custo-benefício do SIMPLES é negativa em R$ 74,6 milhões. A tabela 4 apresenta os resultados.

No capítulo dos economistas Carlos Corseuil e Rodrigo Moura são avaliados os efeitos do programa em vários indicadores para a indústria: nível de emprego, emprego formal, admissões, desligamentos, salário médio (incluindo ou excluindo o sócio) e uma medida de lucro econômico (valor da transformação industrial). Os resultados dos modelos econométricos mostram que o efeito do SIMPLES é nulo para diversos indicadores de mercado de trabalho e de desempenho de empresas que faturaram em torno do limite de receita que torna a mesma elegível. Somente para o ano de 2006 existe algum indício de que o SIMPLES gerou aumento do emprego formal e do salário médio dos empregados.

Dessa forma, os dois trabalhos indicam que o efeito do SIMPLES sobre a atividade econômica e ao mercado de trabalho é pequeno e não compensam os custos associados ao regime.

Conclusões

SIMPLES é um regime que deve ser mantido no pais? Sim! O regime está condizente com as boas práticas da experiência internacional de estímulo ao setor produtivo. No entanto, é preciso reformula-lo para manter a sua essência original, de contribuir para o desenvolvimento, formalização e ao aumento do emprego das micro e pequenas empresas.

A expansão expressiva dos limites de faturamento para o SIMPLES, além do enquadramento de várias outras categorias, principalmente dos profissionais liberais, terminou causando distorções no seu objetivo inicial. Seria necessário revisitar os critérios para tornar o regime mais focalizado e efetivo, ao mesmo tempo com menor custo social.

É importante também salientar o conflito federativo que existe com a adoção desse regime. O motivo é que a União define os critérios de desonerações de impostos que são de competência dos estados e municípios. Cada vez que os limites são ampliados, mais empresas migram para o sistema e os entes subnacionais têm perdas de arrecadação por decisões que estão fora do seu controle. Há questionamentos no STF sobre a inconstitucionalidade da medida por ferir o pacto federativo e a autonomia dos entes.

As constantes tentativas de expansão do SIMPLES representam um “puxadinho” para resolver nosso complexo sistema tributário. É difícil defender que uma empresa que tem um faturamento anual de R$ 3,6 milhões seja considerada “pequena”. A última tentativa no Congresso Nacional foi o Projeto de Lei da Câmara 125, de 2015, que queria expandir os limites de faturamento para R$ 14,4 milhões e ainda expandir para outros setores, como enfermagem e as empresas de factoring. Nesse projeto, os estados conseguiram retirar o ICMS do regime para a faixa de faturamento entre R$ 3,6 milhões e R$ 14,4 milhões. No limite do raciocínio, se a tendência se manter, toda a economia estará submetida às regras do SIMPLES.

Claramente, o que o país precisa não é transformar seu sistema tributário no SIMPLES, mas fazer uma verdadeira reforma tributária que simplifique o sistema, reduza a evasão e consiga torna-lo justo e eficiente. Há várias propostas interessantes na praça como a criação do IVA Nacional, em substituição ao PIS e a COFINS, e também a transformar o atual ICMS em imposto sobre o valor adicionando vinculado ao consumo de bens e serviços, semelhante ao IVA aplicado no resto do mundo.

É claro que essa agenda política não é fácil, porém está cada vez mais claro que o sistema tributário atual está falido. O tema já entrou na agenda prioritária de reformas estruturais para o governo desde 2012 e deve se manter no futuro. O SIMPLES deve ser continuado e focado como um programa de estímulo às micro e pequenas empresas. Para os demais setores da economia, a solução duradoura é uma reforma tributária verdadeira que reduza as distorções e resolva os problemas de eficiência que o país enfrenta.

Referências

APPY, Bernard (2015). O SIMPLES é bom?. Jornal O Estado de São Paulo, 2 de março de 2015.

APPY, Bernard (2015). Quem ganha com a mudança do SIMPLES?. Jornal O Estado de São Paulo, 11 de janeiro de 2016.

CORSEUIL, Carlos; MOURA, Rodrigo (2016). O Impacto Do SIMPLES no Nível de Emprego da Indústria Brasileira. Em “Causas e consequências da informalidade no Brasil”, Rio de Janeiro, FGV. Ed. Elsevier.

MONTEIRO, J. (2016). Saindo da Informalidade: o Impacto do SIMPLES na Formalização de Empresas. Em “Causas e consequências da informalidade no Brasil”, Rio de Janeiro, FGV. Ed. Elsevier.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL (2015). Arrecadação do SIMPLES Nacional em 2015 – Inclusão de novos setores, efeitos no Lucro Presumido/Lucro Real e Impactos do PLP 25/2007. Em www.receita.fazenda.gov.br.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL (2016). Demonstrativo de Gastos Tributários para o PLOA. Em www.receita.fazenda.gov.br.

*Pedro Jucá Maciel possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Pernambuco (2002), Mestrado (2005) e Doutorado (2009) em Economia pela Universidade de Brasília e Pós-Doutorado na Stanford University nos Estados Unidos. Pertence a carreira de Analista de Finanças e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional desde 2003 e atualmente Subsecretário de Planejamento e Estatísticas Fiscais do Tesouro Nacional. Artigo originalmente publicado na REVISTA FEBRAFITE, edição 31, agosto de 2016.