Desde 2019, uma reforma tributária ampla voltou à pauta das discussões políticas com a apresentação das PECs nº 45 e nº 110, que propõem a implementação de um IVA – Imposto sobre o Valor Adicionado. Tal como ocorreu nas tentativas anteriores de reforma tributária, especialmente nas PECs nº 175/95 e nº 233/08, discussões setoriais e sobretudo impasses federativos têm impedido o debate construtivo e uma aprovação política rápida da proposta. Diante destas dificuldades, algumas propostas de mera “simplificação” do sistema têm sido apresentadas ao debate como o melhor caminho para se avançar nesta questão.

Ocorre que diversas mudanças constitucionais e legislativas graduais e incrementais já foram feitas nos últimos anos na tentativa de melhorar os tributos atuais e todas elas foram insuficientes para se acabar com os principais problemas da tributação sobre o consumo. Neste artigo, defenderemos que estas alterações pontuais – principalmente as que tentaram adotar uma tributação no destino e acabar com a guerra fiscal – não tiveram sucesso e demonstram que somente um tributo no modelo IVA é o melhor caminho para a reforma tributária no Brasil.

Além disso, a adoção de um IVA/IBS é imprescindível e necessária, pois nenhum ajuste incremental será capaz de resolver os principais problemas da tributação sobre o consumo, nem suficiente para i) adoção de uma base ampla (necessária principalmente para superar a dualidade mercadoria x serviços, cada vez mais presente na economia digital com os intangíveis), ii) garantir a não-cumulatividade plena (essencial para assegurar o creditamento completo dos tributos pagos na cadeia) e iii) promover isonomia e uniformidade na tributação sobre o consumo e acabar com tributação diferenciada entre os setores.

Este artigo discutirá, portanto, algumas das experiências de mudanças incrementais na tributação sobre o consumo, especialmente no ICMS e ISS, que não tiveram êxito e criaram ainda mais complexidade ao sistema. Além disso, procuraremos demonstrar que não há nenhuma mudança incremental possível de ser feita nos atuais tributos que seja capaz de adotar os princípios basilares do modelo IVA: base ampla, não cumulatividade plena e tributação isonômica e uniforme. Estes princípios são extremamente importantes para dar mais racionalidade e eficiência à tributação sobre o consumo e diminuir o contencioso do atual sistema. Nosso objetivo é, portanto, demonstrar que propostas que pretendem simplificar já o sistema através de mudanças pontuais e manutenção dos tributos atualmente existentes, claramente não resolverão os principais problemas da tributação sobre o consumo do Brasil e, o que é pior, irão manter o atual caos tributário e criar potencialmente ainda mais complexidade e contencioso ao sistema.

 Mudanças Incrementais que tentaram resolver problemas do ICMS e ISS sem êxito

Desde a promulgação da Constituição de 1988, iniciativas de melhorias do ICMS têm gerado, na verdade, mais “puxadinhos” no sistema do que melhorias efetivas, tornando o imposto mais complexo, ineficaz e oneroso na sua operacionalidade. O que não faltam são exemplos notórios de medidas, em sua maior parte bem intencionadas, mas que acabam por piorar o sistema como um todo ou tiveram efeitos limitados. Dentre estas medidas, destacamos i) a Emenda Constitucional nº 87/2015 que dividiu o ICMS entre origem e destino nas vendas não presenciais à consumidor final que se realizam entre distintas unidades da federação e ii) a Proposta de Súmula Vinculante nº 69 e a Lei Complementar nº 160/2017 que tentaram pôr um fim à guerra fiscal, mas que na verdade somente legalizaram tal prática ainda por um longo período.

A EC nº 87/2015 surgiu após a proliferação das vendas pela internet a partir da primeira década deste século. Até então, tais vendas eram realizadas por catálogo ou telefone e não tinham a relevância que as primeiras viriam a ter anos depois. Por se considerar que tais vendas fechavam o ciclo da agregação de valor, a alíquota incidente nestas operações era a última alíquota da cadeia, ou seja, a do estado de origem. Assim, a arrecadação ficava para este estado em detrimento do estado de destino.

Com o aumento exponencial de vendas online intermediadas por centros de distribuição localizados principalmente nos estados de maior renda do centro-sul, os estados destinatários de regiões menos desenvolvidas se viram no direito de receber pelo menos uma parcela desta receita e passaram a cobrar um adicional de ICMS sobre estas operações mediante um Protocolo firmado no Confaz sob número 21/2011. Este Protocolo foi declarado inconstitucional pelo STF. Partiu-se, então, para uma solução constitucional que se consolidou quatro anos depois por meio da EC nº 87/2015, que criou uma repartição escalonada desta receita entre origem e destino obedecendo um cronograma de 5 anos entre 2015 e 2019. A iniciativa de transferir o ICMS para o destino nestas operações é sem dúvida positiva e se alinha com o modelo IVA. Porém, no fundo, a medida tem efeito limitado, já que se aplica somente a certas operações, e introduziu mais um elemento de complexidade no sistema ao invés de resolvê-lo por vias mais simples, que poderia ser por meio de um sistema de equalização das receitas para este tipo de operação, por exemplo.

Com relação à guerra fiscal, após uma série de julgamentos em que o STF declarou a inconstitucionalidade de benefícios fiscais concedidos unilateralmente pelos Estado, foi proposta a Súmula Vinculante nº 69/2012 nos seguintes termos: “Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício relativo ao ICMS, concedido em prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do Confaz, é inconstitucional”. Caso fosse adotada, seus efeitos sobre a responsabilização de governantes e secretários de fazenda poderiam ser devastadores, bem como sobre as diversas economias locais que receberam investimentos com base em benefícios fiscais inconstitucionais. Por anos, esta Proposta de Súmula Vinculante pairou como uma Espada de Dâmocles sobre a cabeça daqueles agentes públicos e empresas que atuavam sob uma condição de enorme insegurança jurídica.

Para resolver a questão, foi editada a Lei Complementar nº 160/2017 que autorizou que os Estados convalidassem os referidos benefícios mediante convênio do Confaz aprovado por fórum de exceção com não unanimidade. Editou-se, assim, o Convênio nº 190/2017 que estabeleceu os prazos setoriais de vigência dos benefícios até 31/12/2035. Além disto, a referida Lei Complementar e o respectivo Convênio permitiram que os Estados estendessem os mesmos benefícios a outros contribuintes estabelecidos em seus territórios ou aderissem aos benefícios concedidos por outro Estado da mesma região. Ou seja, a intenção da Proposta de Súmula Vinculante 69/2012 de por um fim à guerra fiscal, na prática, teve como consequência a sua vigência por mais 18 anos, só que agora, legalizada.

Já no caso do ISS, a Lei Complementar nº 157/2016 introduziu a tributação no destino para certos serviços, definindo o recolhimento pelo Município do domicílio do tomador do serviço nos casos de planos de saúde, administração de fundos, consórcios, cartões de crédito e débito, leasing, entre outros. Ocorre que a Lei Complementar nº 157/2016 teve sua eficácia suspensa pelo STF na ADI 5835 MC/DF em virtude de discussões sobre a aplicação prática da nova regra, sobretudo no que diz respeito à definição do tomador. A Lei Complementar nº 175/2020, quase quatro anos depois, foi então editada para definir o conceito de tomador destes serviços e instituiu o Comitê Gestor das Obrigações Acessórias do ISSQN e um padrão nacional de obrigação acessória, por meio de sistema eletrônico unificado em todo o território nacional. As regras das Leis Complementares nº 157 e nº 175, que ampliaram o princípio do destino no ISS, representam, sem dúvidas, uma mudança positiva e estão alinhadas com o modelo de IVA. Entretanto, o princípio do destino no ISS ainda é aplicável a um rol muito limitado de serviços e as novas regras ainda estão sujeitas a discussões judiciais de todo o tipo que podem envolver, por exemplo, a identificação do local do domicílio do tomador em cada Município e outras questões práticas relativas à implementação da medida.

Ajustes incrementais não resolvem todos os problemas: a necessidade de um IVA para o Brasil

Não há dúvidas que as modificações incrementais podem ter tido efeitos positivos, no sentido de melhorar pontualmente algum aspecto do atual sistema tributário. Porém, tais medidas foram inegavelmente insuficientes para resolver os principais problemas da tributação sobre o consumo do país e, muitas vezes, tiveram efeitos catastróficos em termos de aumento da complexidade e do contencioso tributário.

A segmentação da base do consumo entre os entes federativos (especialmente a divisão entre mercadoria x serviços) tem se mostrado há muito tempo insustentável, o que tende a piorar no contexto da economia digital. Há uma tentativa visível e cada vez mais presente dos Municípios de avançar sobre a base dos intangíveis, que ao nosso ver deveriam ser qualificados como mercadorias, tributável pelo ICMS, e não como serviços. Somente um IVA com base ampla e incidência indistinta sobre todo e qualquer negócio jurídico com bens e serviços conseguirá resolver completamente esta questão.

Um outro problema que não será resolvido por medidas pontuais é a cumulatividade existente no sistema, tendo em vista que a fragmentação das bases em diversos tributos não permite o creditamento completo e cruzado entre todos os tributos incidentes na cadeia. Assim, uma não-cumulatividade plena e total desoneração da cadeia só poderá ser atingida com a adoção de um IVA no Brasil. Por fim, somente uma modelo IVA com alíquota única será capaz de promover isonomia e uniformidade no sistema, acabando com a tributação diferenciada hoje existente entre os setores que causa inúmeras distorções.

Neste sentido, somente através de um IVA/IBS será possível tributar o consumo a partir de uma base ampla, com tributação no destino e isonomia e uniformidade entre os setores. Propostas que não sejam baseadas na adoção do IVA, mas apenas em mudanças pontuais nos tributos existentes, certamente não serão capazes de resolver os principais problemas da tributação sobre o consumo no Brasil. O que se quer vender por “simplificação”, certamente é uma mera manutenção dos atuais problemas e continuação do caos tributário hoje existente no país.

MELINA ROCHA – Diretora de Cursos na York University, doutora pela Université Sorbonne Nouvelle – Paris 3.

ÂNGELO DE ANGELIS – Auditor fiscal e mestre em Economia pela Unicamp com a dissertação “O imposto sobre o valor agregado e o ICMS no estado de São Paulo – 1988 a 2013 – 25 anos”.

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Artigo publicado originalmente no site Jota: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/politicas-tributarias/a-tributacao-sobre-o-consumo-e-o-iva-ibs-16102020